Haridustoetus vs. koolivõrgu reform

Riigikontrolli pressiteade

Riigi seatud piirangud haridustoetuse kasutamisel töötavad koolivõrgu korrastamise eesmärgile vastu

TALLINN, 6. september 2016 – Riigikontroll võib auditi tulemuste põhjal kinnitada, et riigieelarvest omavalitsustele õpetajate palgaks antud raha jõuab üldjuhul õpetajani, kuid süsteem vajab põhimõttelist reformi – praegune töötab koolivõrgu korrastamisele vastu. Liikuda tuleks haridustoetuse sihtotstarbe kaotamise suunas, et muuta see omavalitsuste n-ö sildita tulubaasi osaks.

Haridustoetuse sihtotstarve on liiga kitsas. Kuigi üldhariduskoolide pidamine on kohalike omavalitsuste üks olulisemaid ülesandeid, ei saa nad ise vabalt otsustada, kuidas kõige mõistlikumalt selleks antud raha kasutada. Haridustoetuse, mis 2016. aastal on ligi 237 miljonit eurot ja mis moodustab 14% omavalitsuse tuludest, kasutusreeglid on omavalitsusele rangelt ette kirjutatud. Raha saab see omavalitsus, kellel on kool, ning kohapeal puudub igasugune võimalus kaaluda toetusraha kasutamise alternatiive. Näiteks võib olla mõistlikum lastest tühjenev kool sulgeda ja pakkuda haridusteenust koostöös naaberomavalitsusega ning kasutada toetust osalt õpilasveo rahastamiseks, kuid praegu ei ole see lubatud. Ülereguleerimist on veelgi suurendanud riigi viimaste aastate soov tõsta õpetajate keskmist palka ennaktempos. See palk ületas möödunud aastal riigi keskmist palka juba 7% ja liigub eesmärgi suunas – ulatuda 2020.aastaks 120%-ni riigi keskmisest palgast. Õpetajate palgatõus on kahtlemata vajalik, kuid omavalitsustele peab jätma vabaduse ise otsustada, kuidas seda kogukonna huvides parimal moel kasutada.

Vastanduvate mõjude probleem haridustoetuse ja koolivõrgu programmi vahel. Omavalitsusele makstav õpilasepõhine haridustoetus sõltub sellele kinnitatud koefitsiendist. Mõni saab seetõttu õpilase kohta kaks korda enam toetusraha kui teine. Mõte on soodustada koolipidamist ka seal, kus see on mingil põhjusel kallim. Samas soovib riik, et ka koolide arv väheneks ja koolikorraldus muutuks tervikuna kuluefektiivsemaks, milleks on käima pandud koolivõrgu programm.

Riigikontroll on auditi käigus pannud tähele, et just suure toetuskoefitsiendiga omavalitsustel on mitmeid koole, mida annaks ilmselt teistega liita, kuid suurem toetus õpilase kohta seda ei soosi. Haridus- ja Teadusministeeriumi väide, et nii soositakse kodulähedase põhikooli säilimist, ei pea paika, sest kodulähedase põhikooli olemust ei ole määratletud, sisuliselt võivad selleks olla kõik olemasolevad koolid. Riigikontrolli arvates ei tohiks ühe valdkonna meetmed olla teineteisele suhtes vastanduva mõjuga. Nii raisatakse koolivõrgu korrastamisel vaid aega ja maksumaksja raha.

Riigil on haldusreformi käigus kavas analüüsida võimalikke muudatusi omavalitsuste rahastamismudelis. See peaks kindlasti puudutama ka haridustoetust. Riigikontrolli arvates tuleb liikuda haridustoetuse sihtotstarbe kaotamise suunas, et muuta see omavalitsuste sihtotstarbeta tulubaasi osaks. Samuti tuleb toetuse diferentseerimine omavalitsuste vahel selgemalt seostada kodulähedase põhikooli toetamise vajadusega. Suurema toetusmäära eesmärk peab olema igal konkreetsel juhul teada ja hariduspoliitiliselt põhjendatud. See ei tähenda õpetajate palgatõusust loobumist, kuna õpetaja palgataset saaks senisest enam mõjutada ka õpetaja palga alammäära kaudu.

Riigikontrolör Alar Karis ütles auditi tulemusi kommenteerides: „On selge, et sildistatud toetusraha ei täida seda eesmärki. Näiteks ei ole mõtet naabervallaga kokku leppida ja koos tugevamat kooli pidada, sest kui kool sulgeda, omavalitsus haridustoetust enam ei saa.

Auditiaruandes soovitab Riigikontroll liikuda haridustoetuse sihtotstarbe kaotamise suunas, et muuta see omavalitsuste n-ö sildita tulubaasi osaks. See motiveeriks omavalitsusi pingutama inimeste jaoks paindlike lahenduste leidmisel. Seejuures ei ole vaja karta õpetajate palgatõusu peatumist, sest õpetaja kohustuslik alampalk on kehtestatud ühtsena üle Eesti. Esialgu peaks kohustuslik alampalk jääma toeks soovitud palgatasemeni liikumisel.

Haldusreformi käigus tekkivad suuremad omavalitsused on motiveeritud koolivõrku enam korrastama ja ka suudavad neid otsuseid teha. Vabariigi Valitsus on haldusreformi käigus võtnud suuna integreerida riigieelarvelised toetused tulubaasi, et toetuste sihtotstarbelisuse vähendamisega tugevdada omavalitsuste iseotsustamist. Haridus- ja Teadusministeerium on oma seisukohaga – eelistada omavalitsuslike küsimuste üle otsustamisel riigi suuremat sekkuvat rolli – jäänud üksi.“

Taustaks

Haridustoetus on suurim sihtotstarbeline toetus, mida riik omavalitsustele maksab. 2016. aasta riigieelarves on selleks ette nähtud ca 237 miljonit eurot (s.o 14% omavalitsuse tuludest kokku). Enamiku sellest moodustab omakorda õpetajate palgatoetus. Auditis keskenduti õpetajate ja koolijuhtide palgatoetusele, mille kasutamist analüüsiti ja hinnati kümnes omavalitsuses (Albu, Ambla, Kullamaa, Paikuse, Suure-Jaani, Tähtvere vald, Keila, Sindi, Mustvee ja Mõisaküla linn ) ning nende üldhariduskoolides. Suures plaanis on raha läinud sinna, kuhu peab, ehk makstud või kavas maksta õpetajate ja koolijuhtide palkadeks. Siiski tuvastas Riigikontroll mõningad kõrvalekalded reeglitest.

Riigikontrolli peamised seisukohad haridustoetuse kasutamist analüüsinud auditi põhjal – küsimuste-vastuste vormis

Mis on haridustoetus kohalikele omavalitsustele (KOV)?

Haridustoetus või ka hariduskulude toetus on riigieelarvest makstav sihtotstarbeline toetus KOVidele. Selle sees eristatakse omakorda toetust põhikooli õpetaja palkadeks, gümnaasiumi õpetaja palkadeks, direktori ja õppealajuhataja palkadeks, täiendkoolituseks, õppevahenditeks ja koolilõunaks. Auditis keskenduti palgatoetusele. Toetuse täpne jaotus KOVide vahel määratakse igal aastal kindlaks Vabariigi Valitsuse määrusega.

Kui palju haridustoetuseks raha kulub?

2016. aastaks on ette nähtud ca 237 miljonit eurot. KOVide jaoks on see suurim riigieelarveline toetus, moodustades nende tuludest ühtekokku 14%.

Kas õpetajate palgatoetuse kasutamisega on KOVides suuri probleeme?

Pigem mitte. Auditeeritud KOVides oli väikseid kõrvalekaldeid reeglitest, kuid suures plaanis kasutati toetusraha nii, nagu peab, ehk see jõudis õpetajani. Võib öelda, et ettenähtud viisil raha ärakasutamisega saavad KOVid korrektselt hakkama.

Kas praeguse haridustoetuse puhul on ka midagi põhimõtteliselt valesti?

Jah. Põhimõtteline probleem on haridustoetuse liiga range sihtotstarve. Samuti on probleemne, et haridustoetuse ja hiljuti käivitatud koolivõrguprogrammi eesmärkides on teatav vastuolu – see ei motiveeri koolivõrku korrastama, sest kohalik omavalitsus saab haridustoetust vaid siis, kui tal on endal kool. Samuti pole süsteem rahaliselt motiveeriv, ergutamaks omavalitsust oma mitut kooli liitma.

Miks peaks riik võtma suuna kaotada haridustoetuse sihtotstarve?

Esiteks tuleb KOVile ühest küljest tagada piisav raha oma ülesannete täitmiseks, kuid tal peab olema ka vabadus otsustada, kuidas seda oma kogukonna huvides parimal moel kasutada. Kui raha kasutusala on ette määratud, ei ole see tingimus täidetud. Teiseks puudub praegu KOVil sisuline vastutus toetusraha mõistliku kasutamise eest, kuna kulutamise valikud on riik KOVi eest ära teinud.

Kui võtta, et lõppastmes on KOVi roll tagada kvaliteetse hariduse hea kättesaadavus, ei pea see ilmtingimata tähendama oma kooli pidamist, eriti väheneva rahvastiku tingimustes. Kooliharidust võib anda ka näiteks koostöös naaberomavalitsustega, kuid praegu saab toetusraha vaid see, kellel on oma kool. Teisisõnu: kaob kool, kaob ka toetusraha.

Koolipidamine on ühiskonna jaoks kulukas ettevõtmine, ja põhjendatult, kuid seda enam tuleb pingutada, et raha kasutataks targalt. Suurem vabadus toetuse kasutamisel loob paremad eeldused leida koolihariduse pakkumisel KOVides senisest mõistlikumad ja jätkusuutlikumad lahendused.

Kas haridustoetuse sihtotstarbe kaotamisega ei satu ohtu õpetajate palgatõus?

Ei satu – õpetaja palgatõusu on võimalik mõjutada ka õpetajate palga alammäära kaudu, mida on ka senimaani tehtud. Mõnel aastal on õpetajate palga alammäära tõstetud koguni kiiremini kui palgatoetust KOVidele.  

Milles seisneb vastuolu haridustoetuse ja koolivõrgu programmi eesmärkide vahel?

Haridustoetuse ühe osa – s.o õpetajate palgatoetuse – jaotamisel KOVide vahel kasutatakse KOVi-põhiseid koefitsiente, millega diferentseeritakse muidu õpilaste arvul põhinevat toetussummat. Mõte on soodustada koolipidamist ka seal, kus see on kallim. Koefitsiendid on paika pandud mõned aastad tagasi, kui toetus oli klassi-, mitte õpilaspõhine ning toetust sai ka tühjade kohtade pealt. Suurem koefitsient toob praegugi selliste koolidega KOVidele õpilase kohta suurema toetussumma. Ja selles ongi vastuolu koolivõrguprogrammiga, milles soovitakse sisuliselt näha koolide arvu vähenemist. Suurem toetus õpilase kohta neile, kellel on pooltühje koole, on pigem vastupidise mõjuga, soodustades kooli säilimist. Riigikontrolli asi ei ole öelda, kumb suund on õige, kuid sellist vastuolu ei tohiks ühe valdkonna meetmetes olla.

Kas haldusreform lahendab auditis esile toodud probleemid?

Automaatselt mitte, kuid teadaolevalt on haldusreformi käigus kavas üle vaadata ka KOVide rahastamise põhimõtted. Selles tuleks kindlasti käsitleda ka haridustoetust, mille kasutamise piiranguid tuleb hakata kas või järk-järgult vähendama.

Aruande täisteksti saab alla laadida aadressilt: http://www.riigikontroll.ee/DesktopModules/DigiDetail/FileDownloader.aspx?AuditId=2409&FileId=13778